收藏!王冠雄:美国军舰“航行自由”,该如何理解?——法律与政策的冲撞
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关键词
航行自由权; 航行自由行动; 《联合国海洋法公约》; 南海; 无害通过权
目录
1、问题的提出
2、航行自由权的内涵
3、关于领海无害通过权认知的争议
4、关于美国航行自由行动
5、结论
美国军舰航行自由行动
——法律与政策的冲撞
作者：王冠雄，台湾师范大学国际与社会科学学院教授，博士生导师。研究方向为国际海洋法和国际渔业法。
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问题的提出
美国自1979年开始其单边性质的“航行自由计划”(Freedom of Navigation Program，FON Program)，但美国并不积极对外展现具体执行过程。然而在2015年10月12日，美国先行对其亚洲盟友宣布将在南海区域内中国填海造陆之岛礁附近海域进行“航行自由行动”。接着在10月27日，美国导弹驱逐舰“拉森号”(USS Lassen)驶入南沙群岛渚碧礁与美济礁12海里范围内，此为奥巴马政府首度向媒体公开其“航行自由行动”，其目的明显在于抗衡中国在南沙群岛的岛礁建设行为。自此之后，美国国防部即以执行“航行自由行动”为名，多次派遣军舰在南海海域巡航，并且向媒体公开。美国这一作为无可避免地会令人将此与海洋法概念中的“航行自由”相比较，并思索探讨两者之间的关系。
1982年《联合国海洋法公约》(United Nations Convention on the Law of the Sea)(以下简称《公约》)第87条明确规定公海对所有国家开放，而且享有公海航行与飞越自由权利。即使是在专属经济区中，《公约》第58条也规定可享有航行与飞越自由。换言之，航行与飞越自由本就是广被接受的习惯国际法原则之一。然而在南海海域范围内，过去并未出现过涉及“航行自由”被侵犯的事件或案例，美国身为南海争端的域外国家,为何在南海海域高调开展“航行自由行动”?其主要目的系针对中国填海造陆后的礁岩，并挑战南海周边国家海洋主张?美国是否利用“航行自由行动”作为介入南海争端议题的手段?易言之，南海海域“航行自由”本就是假议题，美国意图是透过“航行自由行动”作为涉入南海争端的一个政策工具?这些均是本文将探索的议题。
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航行自由权的内涵
“航行自由”概念出现于15世纪末到17世纪间，起因于当时海上强国声称对其统治的海域具有高度管辖权。航行自由是在海洋自由原则被普遍接受的背景下，逐渐形成的具有现代意义的概念。回顾此概念的发展历史，荷兰法学家格劳秀斯(Hugo Grotius)在其著作《海洋自由论》(Mare Liberum)中清晰地阐述了公海概念，他认为海洋浩瀚无际，无法被任何国家或个人所主张甚至占有,因此应当保留给所有人使用。基于此概念，格劳秀斯提出了海洋自由论原则。后续的法律论证发展则是持续这一原则，并且成为公海制度的理论基础，19世纪起获得普遍承认。
然而有一个重要的观念必须提及，“航行自由”本质上是一种消极的权利表现形式，因为它基于一个基本的法律原则:国家的主权并不会延伸超出其领海的范围。此外，就过往的发展历史来看，公海范围是一个持续变化的海洋空间，由最初的领海范围之外即为公海，到当前《公约》第86条规定，公海系指“不包括在国家的专属经济区、领海或内水或群岛水域内的全部海域”，因此受到领海宽度由3海里延伸至12海里，以及建立200海里专属经济区的影响,公海范围不断减缩。但联合国第三次海洋法会议的讨论结果则是在专属经济区中保留了航行自由与飞越自由的权利。即使增加了不同性质的海域空间，船舶航行自由权仍然被保留下来。
根据《公约》的规定，沿海国主权及于其陆地领土及其内水以外邻接的一带海域，其宽度从领海基线量起不超过12海里，此一海域被称为领海(territorial sea)。国家在其内水范围内享有绝对主权，因为主权及于陆地领土以及内水以外的海域。因此，内水在其法律地位上等同沿海国的陆地领土，具有与陆地领土相同的管辖基础。沿海国对于内水享有完整主权，非经沿海国许可，外国船舶和航空器不得进入该国内水。易言之，与领海相比，沿海国在其内水中所主张的权利和规范更为严格。最明显的一个差异是:不同于领海的规定，外国船舶在内水并不享有无害通过权(right of innocent passage)。
至于位于领海以外的毗连区，“沿海国可行使必要的管制，以防止在其领土或领海内违犯其海关、财政、移民或卫生的法律和规章”。这些管制事项包括:第一，防止在其领土或领海内违犯其海关、财政，移民或卫生的法律和规章;第二，惩治在其领土或领海内违犯上述法律和规章的行为。
对于专属经济区，在《公约》的特定法律制度限制下，沿海国享有以勘探和开发、养护和管理自然资源为目的之主权权利(sovereign rights)。因此沿海国对其专属经济区内的资源和经济活动享有优先的主权权利和管辖权，至于外国船舶和航空器，在一国专属经济区内除了不可侵犯前述沿海国的主权权利之外，仍然享有航行自由、飞越自由以及铺设海底电缆和管道的自由。即，在专属经济区的空间内同时并存了沿海国所享有的若干优先权利(探勘与开发、养护与管理自然资源之主权权利)和外国船舶及航空器享有的“自由航行”的传统权利，因此普遍认为专属经济区系为一种独特的(sui generis)法律制度。
在专属经济区范围以外的公海，“任何国家不得有效地声称将公海的任何部分置于其主权之下”。然而，基于维护人类社会普遍利益的要求，《公约》第110条列举了沿海国基于合理根据而可在公海上登临外国船舶的情况，包括:从事海盗行为、从事奴隶贩卖、从事未经许可的广播、该船没有国籍、该船虽悬挂外国旗帜或拒不展示其旗帜，而事实上却与该军舰属同一国籍。
基于以上所述，虽然历经联合国第三次海洋法会议的讨论与折冲，船舶在公海及专属经济区内的航行自由权仍然获得保障，同时该船舶在进入他国领海时亦可享受无害通过的权利。只是在实践上，一国军舰是否能够在其他沿海国的领海内享有无条件的无害通过权，则是一个具有争议的议题。
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关于领海无害通过权认知的争议
就本质而论，无害通过权系为航行国的航行自由权以及沿海国的领海管辖权二者之间进行协调的结果，此种协调的过程虽然尊重了一般船舶所应当享有的航行权利，但对于若干特殊性质的船舶在通过其领海时应当满足若干条件,特别是军舰能否当然享有无害通过他国领海的权利，一直存在着争论。
《公约》将所谓的“无害通过”做出“通过”与“无害”的规定。依照《公约》的规定，“通过”的路线系指不进入内水或停靠内水以外的泊船处或港口设施而穿过领海，或为驶往或驶出内水或为停靠泊船处或港口设施而穿越领海。就船舶行进而论,船舶在其通过领海时必须继续不停及迅速行进，但以通常航行所附带发生的或由于不可抗力或遇难所必要的或为救助遇险或遇难的人员、船舶或飞机的目的为限。换言之，船舶在通过领海时,其行进路线不可出现曲折、徘徊、甚或停止的状况。这种对“通过”的定义与1958年《领海公约》的相关规定相互一致。
至于所谓“无害”行为，《公约》采用了“不损害沿海国的和平、良好秩序或安全”的规定，只要符合该原则性规定，船舶通过他国领海的行为就可以被认定为无害。然而在实践上，确定什么是无害通过和非无害通过具有难度，因为外国船舶的航行利益与沿海国在管辖权行使上的利益之间往往存有冲突。为了明确定义何种航行行为系属无害，《公约》第19条第2款以条例方式订出12项不得从事的活动或行为，分别是:
1．对沿海国的主权、领土完整或政治独立进行任何武力威胁或使用武力，或以任何其他违反“联合国宪章”所体现的国际法原则的方式进行武力威胁或使用武力;
2．以任何种类的武器进行任何操练或练习;
3．任何目的在于搜集情报使沿海国的防务或安全受损害的行为;
4．任何目的在于影响沿海国防务或安全的宣传行为;
5．在船上起落或接载任何飞机;
6．在船上发射、降落或接载任何军事装置;
7．违反沿海国海关、财政、移民或卫生的法律和规章，上下任何商品、货币或人员;
8．违反本公约规定的任何故意和严重的污染行为;
9．任何捕鱼活动;
10．进行研究或测量活动;
11．任何目的在于干扰沿海国任何通讯系统或任何其他设施或设备的行为;
12．与通过没有直接关系的任何其他活动。
这12项列举禁止事项目的在于提供一个尽可能详细的非无害通过清单，但又顾虑到海上航行状况多变，乃在最后一项中提供沿海国认定的权利。进一步分析可知，前6项基本上涉及沿海国的国防安全考虑，使沿海国在有安全考虑时能有排除他国军事力量进入其领海的权利。换言之，军舰具有高度的军事意涵，因此，国防安全考量是多数国家对外国军舰能否无条件享受无害通过其领海权利的首要考虑角度。第7项规定本就是一国执行反偷渡与反走私及打击犯罪任务。第8项呼应《公约》中国际社会所展现对海洋环境保护的精神，特别是《公约》第十二部分关于“海洋环境的保护和保全”的规定。第9项延续《领海公约》的规定，将任何捕鱼活动视为“有害”，同时也呼应了领海内捕鱼权专属于沿海国的国际实践。第10项呼应《公约》第十三部分海洋科学研究中第245条的规定“沿海国在行使其主权时，有规定、准许和进行其领海内之海洋科学研究的专属权利。领海内的海洋科学研究应经沿海国明示同意并在沿海国规定的条件下，方可进行”，而将外国船舶通过沿海国领海时进行科学研究或测量活动视为“有害”。第11项对于干扰通讯系统的行为视为“有害”，此应与防止海盗广播相关。第12项则是概括性描述，以补充前述11项规定的不足，而将所有与“通过”无直接关系的任何其他活动均纳入“有害”范围，而此亦提供沿海国在其领海内有展现较为宽广弹性之自由裁量的机会。
以上关于涉及“有害”通过行为的描述，其立法意图应在于做出较1958年《领海公约》第14条第4款更为详细与客观的定义，该项规定“通过如不妨害沿海国之和平、良序或安全即系无害通过，此项通过应遵照本条款及国际法其他规则为之”与《公约》第19条第1款的规范“通过只要不损害沿海国的和平、良好秩序或安全，就是无害的，这种通过的进行应符合本公约和其他国际法规则”在内容上差别不大，但在《公约》后续的规定中，就增加了12项认定标准，因此在实践上能够限缩沿海国在判断他国船舶通过其领海时是否“无害”的裁量权。但是，最后一项却也保留甚至扩大了沿海国“判断”的权利。
此外值得注意的是，以上12项对于“无害”的认定标准，专指该船舶在沿海国领海内的行为，并不涉及该船舶的船籍、所载货物、动力方式、前一港口国、下一港口国，或是该航次的目的。换句话说，对于在沿海国领海内航行之外国船舶是否“无害”的认定，系以通过当时之行为加以认定，而非对航行意图(in-tention)的臆测判断。在此情形下，为能确保领海中航行的良好秩序与安全，沿海国可以制定管理领海无害通过的法律规章、指定领海内航道、实施分道通航制以及采取其他必要的措施等作为。
传统的国家安全构想多由国防军事的角度切入，然而在国际事务高度分化的现代社会中，则倾向强调内涵与形态多样化的“安全”思考，因此除传统的军事安全之外，还应涵盖许多非军事的思考层面，例如经济、政治、社会、环境和文化等层面，即所谓的“综合性安全”(comprehensive security)。在和平时期的情况下，他国一般民用船舶只要符合《公约》中对于“无害通过”的要求，即可行使其通过他国领海的权利。但是，仍有若干拥有特殊性质的船舶，其在航行的行为本质上具备了影响沿海国海域安全的可能性，军舰即是其中一种，也是受到高度重视的对象。亦即一国军舰在他国领海中是否享有无害通过权，这一点在相关的国际法理论与实践上仍存在极多的争论。
首先有必要对军舰的定义做一分析，1958年《公海公约》第8条提到了军舰的豁免权及其定义为:
1．军舰在公海上完全免受船旗国以外任何国家之管辖。2．本条款所称“军舰”谓属于一国海军，备具该国军舰外部识别标志的船舶，由政府正式任命的军官指挥，指挥官姓名见于海军名册，其船员服从正规海军纪律者。而《公约》第29条则将军舰定义为:
〔为〕本公约的目的，“军舰”是指属于一国武装部队，具备辨别军舰国籍的外部标志，由该国政府正式委任并名列相应的现役名册或类似名册的军官指挥和配备有服从正规武装部队纪律的船员的船舶。
就前述两个关于军舰定义的条文来看，它们都明确地定义了军舰所应具有的特性:船舶标志、指挥官和船员。但值得注意的是，两个条文不同之处在于《公海公约》第8条第2款以“本条款所称”为起始，而《公约》第29条以“〔为〕本公约的目的”为出发。这种差别不只是出现在无害通过他国领海时所享有的特权与豁免，也包含了享有其他政府性质船舶所无法拥有的权利。例如，军舰在公海上有不受船旗国以外任何其他国家管辖的完全豁免权(第95条);只有军舰或军用飞机可以执行对海盗行为的扣押(第107条);在规定的情形之下，军舰可以在公海上行使登临权(第110条);军舰可以行使紧追权(第111条);军舰可以免除《公约》中对于海洋环境保护和保全规定之适用(第236条)等。
除上段所述之外,《公约》中所规范的军舰内涵也较《公海公约》中所定义的来得广泛，因为符合《公约》第29条所规定的不仅仅是军用船舶,还包括海岸防卫队(coast guard)、边境警察(frontier police)等相关单位的船舶。因为在某些国家中，这些单位所执行的任务也包括如同军方所执行的国防安全任务。
军舰是否享有无害通过权的争议虽然在1949年英国/阿尔巴尼亚“科孚海峡案”(The Corfu Channel Case)中经过国际法院讨论，国际法院不仅肯定外国军舰享有通过供国际航行使用的海峡之权利，并认为在和平时期沿海国不得禁止外国军舰的此种无害通过。但是即使在经过半世纪后，美国战舰通过印度领海仍然是引发争议的焦点。
国际法学界对于军用船舶是否享有无害通过权的看法有着极大的差异，例如杰塞普(P．C．Jessup)认为一国军舰并无通过他国领海的权利，正如同一国军队并无自由通过他国领土的权利一般。海牙立法会议(Hague Codification Conference)则认为国际间一般不会禁止外国军舰通行其领海，同时也不会要求外国军舰事先提出知会或是要求事先批准。
而在国际实践上，外国军舰是否能够享有无害通过他国领海的权利更是显得分歧。除了海权大国为了持续保有其海洋航行上的优势，也因为其具有实质掌控海洋的力量，而主张军舰能够享有无害通过权之外，多数沿海国在其国家立法或实践上均要求外国军用船舶受到某种程度的限制,而以事前许可(prior permission)或事前通知(prior notification)等作为军舰通行其领海的条件。观诸各国在此一事务上的实践，有如下的做法:
国家实践采取事先授权(prior authorization)主张者有阿尔及利亚(Algeria)等;采事先许可(prior permission)者有安地瓜与巴布达(Antigua and Barbuda)、孟加拉国、巴巴多斯(Barbados)、中国等;采事先通知(priornotice)者有韩国、越南等;不须提出任何申请或准许者则以美国为代表瑏瑢。基于上述观察，要求事先通知或准许的国家实践较多，而这些国家又以发展中国家为主，国家安全应为主要考虑。其着眼点应在军舰通过领海并不是以和平为目的的国际航行所必需的，军舰通过领海绝对会对领海所属国的安全构成威胁，因而就一般的情形来说，军舰在通过领海时会受到较多的限制是极自然的，更不可能会与民用船舶一般享有无害通过权。同时《公约》第19条第2款所规定的12项非属无害的通过情形中，有6项在实质上系与军事活动有关，因此多数的沿海国会有事先通知或事先准许的要求系属自然。
在联合国第三次海洋法会议的讨论中，参与会议的国家之间对此议题一直存有很大的争议，基本上有两个对立的看法。首先是主张外国军舰在领海内应该享有无害通过权的国家，他们认为唯当任何军舰不遵守沿海国关于通过其领海的法律规章时，并且经沿海国要求其遵从而仍不遵守时，沿海国可以要求该军舰离开其领海，此种观点为一些海洋大国所主张。其次则是主张沿海国可以要求外国军舰必须事先通知该国主管机关或经该国主管机关许可后，方可通过其领海，此种主张为部分发展中国家所支持。由前述二者的争论，可以明显地看出维护国家安全与利益在此一议题上所扮演的角色。特别是对于发展中国家来说，具备武装特质的军舰与其他商用船舶本质上截然不同，因为军舰无可避免地会有武器装备，无论两国间关系是否友好，这对沿海国必定会造成国防及心理上的威胁，同时军舰也具备极为强烈的国家主权意涵。所以，沿海国将军舰与商用船舶分开对待也就成为易于理解之事。
也就在此种分歧的意见中，第三次海洋法会议的讨论结果仅在《公约》第30条中规定:如果任何军舰不遵守沿海国关于沿海国关于通过领海的法律和规章，而且不顾沿海国向其提出遵守法律和规章的任何要求，沿海国可要求该军舰立即离开领海。
由条文内容看来，似乎默许了军舰享有无害通过的权利。但是这是植基于外国军舰遵守沿海国法律与规章的条件，若违反此项条件，沿海国仍可要求该军舰“立即”离开其领海。
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关于美国航行自由行动
美国卡特政府在1979年3月制定并公布的“航行自由计划”，其目的在维护其所主张的海洋自由原则，防止其他沿海国以不符合《公约》的“过度海洋主张”(excessive maritime claims)对于海洋航行与飞越自由产生挑战。而所谓的过度主张，美国政府定义为不符合国际海洋法规范所主张的海域或管辖权，认为如果不加以挑战，将会侵害所有国家依据国际法保证并享有的权利、自由以及对于海域和空域的使用权利。换言之，美国通过“航行自由计划”将自身置于国际规则的仲裁者地位。
关于“航行自由计划”的出现,背后因素其实是美国捍卫其所谓“国家利益”。美国认为自第二次世界大战之后，有超过80个沿海国的各式海域主张影响到其他国家对海洋使用的权利，这些“过度”的海域主张包括:采用未获承认的历史水域主张、不当地使用基线主张“过度”的海域范围、领海宽度远超出12海里、管辖权主张超出12海里海域范围，为设置安全区而限制公海航行自由、不符《公约》所规范的专属经济海域、大陆架及群岛国的主张，以及领海内有限制的无害通过，如公务船、军舰有条件享有或不享有无害通过等。再者，美国于1979年公布“航行自由计划”的时间点，正值联合国第三次海洋法公约会议期间，美国明显见到透过会议程序的运作，未来有可能出现对作为海上强权的美国不利的条款，当时《公约》草案中关于领海及专属经济区的宽度几已确立，属于开发中或低度开发国家的沿海国也获得控制200海里专属经济区及大陆架天然资源的主权权利，沿海国仍然对于军事或商业性质的航行与飞越之管辖权有所主张，这些发展均令美国担忧。所以在《公约》最后条文确认前，美国为确保航行与飞越自由的权利不致在国际会议的谈判中被贬抑，乃发布其所谓的“航行自由计划”以保障此等权利。正如同卡特总统在宣布此计划时所宣示:“由于美国在世界事务中的卓越领导地位，不得不主动采取保卫其权利免于受到沿海国家的非法侵扰”。
继卡特政府之后,美国历届政府都持续开展此一计划。1982年12月13日，里根政府制订通过“国家安全决策指针第72号文件”(National Security Decision Directive 72)，亦即“美国行使海上航行和飞越权利计划”(US Program for the Exercise of Navigation and OverflightＲights at Sea)，该份文件列出所谓“过度海洋主张”的六种情况，成为之后美国开展“航行自由计划”的基础:
1．美国所不承认的历史性海湾或水域主张;
2．不是依据《联合国海洋法公约》规定之大陆领海基线主张;
3．领海宽度超过3海里但未超过12海里，却对军舰的无害通过要求事先通知或许可，或在推进方式、运载物质等方面设置歧视性规定之主张;
4．领海宽度超过12海里之主张;
5．其他对12海里以外海域拥有管辖权之主张，如专属经济区或安全区(securityzones)等，意图在限制与非资源相关之公海自由;
6．违背《联合国海洋法公约》之群岛主张或不允许群岛海道通航。
而美国总统里根1983年又宣示:美国将在全球范围内，持续行使与主张航行与飞越自由，并以符合《公约》中所体现的利益获得平衡。然而，美国不会默认其他国家单边行为限制国际社会在航行与飞越上的权利与自由，以及其他相关的使用公海的权利。
虽然美国并未批准《公约》，但美国仍然遵守习惯国际法及《公约》等相关规范，特别是美国一直主张及维护海上“航行自由”权与空中“飞越”权，透过美军执行“航行自由行动”挑战其他沿海国的“过度”海域主张,美国将不会默许任何沿海国影响这一权利，不管是借由外交或军事行动手段、双边及多边的咨商方式，坚持在习惯国际法与《公约》规范的基础下，维护海上秩序。在实践上，“航行自由计划”包括外交以及军事层面，前者为美国外交部门的咨询以及说明;后者则是透过军事行动来强化美国的主张。很明显，军事行动绝对扮演重要的角色，如同美国国防部所说，“航行自由计划”依赖军队的操作，甚至包括海岸防卫队(Coast Guard)的配合，不仅有规划内的“航行自由”主张(例如军事行动挑战他国的“过度”海域主张)，也有其他与“航行自由”相关的活动，亦即虽然有其他的行动目的，但仍能彰显挑战“过度”海域主张的效果。因此，美国国防部所执行的“航行自由行动”(FONOP)乃系完成其“航行自由计划”(FON Program)的主要手段及方法。这是由于军舰所具有的强烈主权意涵，以及军舰能否拥有在他国领海的无害通过权(right of innocent passage)之争执，使得美国通过军舰航行的实施能够具备挑战的力量。而反过来在外交宣示上，此一政策作为的最佳说法是，美国捍卫普世价值的“航行自由”权利。进而在国际法的实践上避免“过度”的海域主张影响到海洋使用权利，以及因为长期不抗议而形成默许的可能性。所以美国不仅通过外交手段向“过度”海域主张的国家提出抗议，另外更通过执行“航行自由行动”借以“捍卫”“航行与飞越自由”权。
1992年2月美国时任国防部长切尼(Dick Cheney)再次强调，美国不会默认其他国家以单边方式限制航行与飞越的权利与自由，美国有义务通过外交渠道表达抗议，称“美国愿意接受此一责任，并将之转化为国家政策，美国国防部将执行积极的航行自由行动作为”。
在关于“航行自由行动”的实践方面，美国虽然在1979年开始此一计划，但其行动基本未对外公开。目前仅可以由美国国防部网站获得自1991年开始所执行的“航行自由行动”报告，但其内容并不多，仅列出当年度对哪些国家执行了关于哪些认定为“过度”海洋主张的项目。在各年度的报告中，可以看出美国较多挑战的是其他国家针对外国军舰在通行其领海前必须事先通知或事先授权的规定，因为美国认定所有船舶(包含军舰)均可享有无害通过他国领海的权利。1997年至2006年的十年中，美国年度报告并未出现对中国大陆主张的挑战行为。但自2007年至当前，美国每年均有挑战中国大陆海洋主张的行为，而且随着当年度相关冲突事件的发生，美国即会提出或增加相对应的挑战。例如2009年3月发生美国海军海洋研究船“无瑕号”(USNS Impeccable)与中国大陆船舶发生的冲突事件，即激起对于外国军舰是否能够在他国专属经济区进行调查活动，或是更明确地说能否进行军事信息搜集活动的争议。而这也就成为美国挑战的项目之一，而且由2008年持续挑战至今。
美国透过公布执行“航行自由计划”行动的主要目的有三:第一是认为维护“航行自由”属于国际法的基础;第二是维持美国在军事领域的领导地位;第三是透过“航行自由行动”，向盟友提供安全保障。关于强调“航行自由”和“航行自由行动”之间的关系，前者属于法律原则，而后者是美国国内政策实践，二者之间存在差异，但美国企图通过“航行自由行动”强化其在国际法律制度上的解释者与裁判者的地位;其次美国通过军舰行驶于各海域，除了展现强大军事力量的优越性，还能够稳定其盟国持续加强对美国的依赖。例如，美国在南海区域中“航行自由行动”即是为东南亚盟友提供具体安全保障的一种方式。美国奥巴马总统时期的国务卿希拉里(Hillary Clinton)在2010年7月于越南河内出席东盟地区论坛部长会议时表示，南海岛屿领土争议事关“美国国家利益”，包含南海的“航行自由”、亚洲海洋公域的开放(open access to Asia’s maritime commons)以及尊重国际法(respect for internation allaw)等三项，均具体地体现了前述三点的内涵。而“航行自由行动”在此特别显得重要，不仅符合美国在南海区域内的“国家利益”，也是美国涉入南海事务的机会和借口。换言之，美国的“航行自由行动”乃是包装“维护航行自由权”的国际法律外衣，实质目的是推行保障其“航行”权利的国内政策。
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结 论
在全球化高度发展的今天，透过绵密的网络连结，国与国之间以及国际事务之间已经呈现出互动繁密不易分割的现象。在此情形下，海洋事务的内容已经无法局限在诸如“争夺海域主权与资源”“争取战略据点”及“争夺海上交通线”等传统安全议题上。特别是对于如美国此等对于海洋事务赋予高度关切的海上强国而言，通畅的海上航行系为攸关其全球安全布局的关键因素，涉及到商业活动的顺畅与否，也严重关联到其军力能否顺利投射至相应的区域。而在所欲处理事务上，不仅要对于前述传统安全议题保持应有的慎重关切，对于非传统安全威胁，例如恐怖主义、大规模毁灭性武器管制、海盗行为、传染性疾病散播、自然灾害、环境污染、毒品和人口贩运及跨国犯罪等，美国更是视之为当前的重大挑战,也是维系其全球战略利益的重要事项。为了确保美国在全球任何海域均能达成安全保障的承诺，“航行自由”不仅是国际海洋法的名词之一，也是维持全球海运畅通并保障贸易稳定发展的重要因素。对美国来说，更是视之为其海军功能的一个重要环节。这也是为何美国海军将其使命定位为维持、训练并装备一支随时准备作战的海军武力，以此赢得战争、遏阻侵略、并维持海洋自由。
本文就国际海洋法的规范加以陈述，可以理解到只要不涉及沿海国的主权管辖空间，外国船舶可以保持其于各海域自由航行的基本权利。目前存在的法律争点在于外国军舰是否能够在沿海国领海内享有无害通过权，这是美国与国际社会中大多数国家的分歧所在，美国强调无论任何船舶(特别是包含军舰在内)均可无条件无害通过他国领海。然而为了国防安全的理由，多数国家采取事先通知或事先申请的国内法律规定与实践。此种不同的立场与认知，不仅成为“航行自由行动”的背后推动因素之一，也成为美国在推行“航行自由行动”时不断强调与坚持的重点。
美国近年来高调推行其“航行自由行动”，特别是在南海海域的军事航行，已成功地将航行自由议题推拱成为近年甚至是未来中美之间在海上对抗的法律主轴议题。美国强调在南海海域的航行与飞越自由必须获得保证与维持，并辅以已经实施三十余年的“航行自由计划”作为基础，其政策目的除了军事层面的展示，表现在美国海上军力涵盖范围并未限缩之外，还有在于外交层面的考虑,企图打消美国在东南亚盟友对美国是否持续维护东南亚安全秩序的疑虑。然而南海争端的症结点在于岛礁主权归属、对邻近海域的主张、以及重叠主张海域内资源利用的冲突，这些对于美国来说，并不具有可以涉入的理由与立场。然而，美国选择在争议岛礁是否拥有专属经济区、专属经济区内的活动内容以及人造岛礁所拥有的权利内涵等议题上持续着力，亦即将争议点转移至对于海洋法律事务的争论，使美国国内政策可以成为涉入南海争端的借口。不过，美国企图透过其国内政策对他国国内法的制订产生挑战，甚至以国内政策实践作为解释国际法规范内容的工具，对于现有法律制度将会产生巨大冲击，甚至创造出另一法律争议的混乱空间，这才是让人感到担忧的。
本文仅代表作者观点，图片来自网络
来源：《南海学刊》2018年第4期，微信公众号“国关国政外交学人”
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